■ 到目前為止中國金融改革盡管取得了一定成就,但在一些深層問題上尚未取得突破。這些深層問題包括如何重塑政府管理金融的行為模式、如何深化主體金融機(jī)構(gòu)改革、如何提高金融改革決策的科學(xué)性、如何強(qiáng)化有關(guān)金融管理部門的協(xié)調(diào)性等等。我們認(rèn)為,這些深層問題關(guān)系到金融改革的成敗和金融能否真正轉(zhuǎn)型,不可以采取回避態(tài)度。為此建議:一是重塑政府金融管理行為模式首先要從價(jià)值觀和技術(shù)兩個(gè)層面重塑政府的金融發(fā)展理念;二是要從試點(diǎn)入手,深化主體金融機(jī)構(gòu)改革,提升其市場競爭能力;三是要優(yōu)化金融改革的決策機(jī)制,加強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)性和配套性。
■ 建議參照京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組模式,進(jìn)一步完善現(xiàn)有評估機(jī)制,建立起一套更權(quán)威的、有更廣泛參與度(包括非利益部門和專家學(xué)者、業(yè)界人士)的金融改革咨詢、評價(jià)機(jī)制。這套機(jī)制不需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu),但需要建立制度,包括專家隊(duì)伍建設(shè)、明確目標(biāo)和任務(wù),定期舉行會(huì)議并向深改小組提出報(bào)告等。凡是重要的金融改革措施,均應(yīng)通過該機(jī)制進(jìn)行預(yù)評估、中期評估和后評估。
黨的十八屆三中全會(huì)以來,中國金融領(lǐng)域推出了許多改革措施,例如利率市場化、通過上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大對外開放和簡政放權(quán)、股票IPO注冊制醞釀推出、政策性銀行改革方案出臺(tái)、積極推進(jìn)保險(xiǎn)市場發(fā)展和配套改革等等。盡管如此,仍有一些體制的深層問題尚未觸及,使得改革措施效果不夠彰顯,金融服務(wù)的改善程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。
中國金融改革的深層問題
問題之一,如何重塑政府管理金融的行為模式?
這個(gè)問題是所有制度問題的核心,其實(shí)質(zhì)是如何調(diào)整政府和金融市場關(guān)系,以及中央政府和地方政府之間如何實(shí)現(xiàn)利益再分配。毋庸諱言,政府作為金融市場主體之一,并不能超然于金融市場之外而僅僅作為中立的第三方管理金融市場。事實(shí)上,在金融市場上政府已經(jīng)成為實(shí)實(shí)在在的利益主體。政府在金融領(lǐng)域的利益主要通過三個(gè)層面表現(xiàn)出來: 一是通過對金融機(jī)構(gòu)和金融市場的控制(包括股權(quán)控制和非股權(quán)控制),影響金融資源的初次分配和再分配,使資金流入政府支持的領(lǐng)域和行業(yè)及企業(yè);二是通過對金融交易活動(dòng)施加影響(例如為金融商品提供隱性擔(dān)保、盡量幫助金融機(jī)構(gòu)避免經(jīng)營失敗),保持金融的穩(wěn)定乃至經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定,減少政府為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)而必須支出的財(cái)政成本,特別在國有資本控制了大部分主要金融機(jī)構(gòu)的情況下更是如此;三是通過深度介入金融活動(dòng),管理金融的職能部門得以擴(kuò)張自己的職能范圍,并實(shí)現(xiàn)對部分官員的利益輸送。
由于利益巨大,政府(包括中央政府和地方政府)往往并不愿意將本應(yīng)屬于市場的職能交還給市場。"使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用",說易行難。政府干預(yù)金融活動(dòng)和金融市場的具體表現(xiàn)形式多種多樣。例如以金融屬國民經(jīng)濟(jì)重要部門、需要保持控制力為由,繼續(xù)掌控金融機(jī)構(gòu)大部分股權(quán)并直接任命高管;例如以行政權(quán)力要求金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持政府項(xiàng)目(這一點(diǎn)在地方政府層面表現(xiàn)得更為突出,在經(jīng)濟(jì)增速下行、地方政府穩(wěn)增長壓力加大的情況下干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象還有所加?。焕缃鹑诠芾聿块T直接設(shè)立和管理各類金融市場,甚至出現(xiàn)"為一個(gè)產(chǎn)品設(shè)立一個(gè)專營市場"的現(xiàn)象;例如設(shè)立各種各樣、數(shù)量繁多的政府控制的基金等等。從行為方式來看,政府官員更愿意采用行政性管制手段直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)活動(dòng),因?yàn)楹唵?、直接、見效快;而不愿間接引導(dǎo)和影響資源配置,因?yàn)橥ㄟ^市場機(jī)制反饋時(shí)間相對較長、尋租空間小。與近期中央政府大力推進(jìn)簡政放權(quán)相悖,一些金融管理部門不僅幾乎沒有下放權(quán)力,反而有進(jìn)一步強(qiáng)化、細(xì)化行政管理趨勢。
問題之二,如何推動(dòng)主體金融機(jī)構(gòu)深化改革?
近年來,受到意識形態(tài)、既得利益群體等因素的影響,金融改革遇到了一定阻力。從近期一些改革措施看,隱含了"外圍突破"的政策導(dǎo)向。例如推動(dòng)民營銀行設(shè)立、對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展持寬容態(tài)度、大力發(fā)展各種類金融機(jī)構(gòu)包括小貸公司、融資性擔(dān)保公司、融資租賃公司、資本管理公司等。盡管外圍突破策略對支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定作用,但仍然繞不過主體金融機(jī)構(gòu)改革這道坎。究其原因,一是這些新興機(jī)構(gòu)規(guī)模太小,不足以改變金融競爭大局。以民營銀行為例,20億元左右資本金的民營銀行即便設(shè)立100家,其資產(chǎn)規(guī)模也不過2-3萬億元,而目前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)已超過180萬億元。顯然,主體金融機(jī)構(gòu)的競爭能力和風(fēng)控能力仍是決定我國金融體系服務(wù)效率和風(fēng)險(xiǎn)程度的關(guān)鍵性因素。二是根據(jù)我國臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),過快放開民營銀行的市場準(zhǔn)入將導(dǎo)致銀行數(shù)量過多、競爭過度,銀行業(yè)利潤下降,不良貸款率持續(xù)攀升。在本世紀(jì)早期階段,為處置民營銀行帶來的金融風(fēng)險(xiǎn),臺(tái)灣金融監(jiān)管當(dāng)局承受了巨大壓力。三是隨著類金融機(jī)構(gòu)種類和數(shù)量的大量增加,地方政府的金融監(jiān)管壓力不斷加大。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府治理能力不一,導(dǎo)致不同省份之間出現(xiàn)較大的監(jiān)管差異,市場規(guī)則和監(jiān)管力度的不統(tǒng)一很容易帶來金融秩序紊亂和監(jiān)管套利。現(xiàn)實(shí)中,近幾年融資性擔(dān)保公司、小貸公司等類金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營案件頻發(fā),金融風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上已經(jīng)蔓延到正規(guī)金融體系。
從目前主體金融機(jī)構(gòu)的問題看,突出表現(xiàn)在公司治理不規(guī)范、總部控制力和風(fēng)控能力不足、市場競爭行為異化等方面。造成這些問題的外部原因是存在隱性擔(dān)保和缺乏市場紀(jì)律約束,內(nèi)部原因是國有股比重過高和行政權(quán)力對金融機(jī)構(gòu)的過度干預(yù)。從公司治理存在的問題看,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是一股獨(dú)大和內(nèi)部人控制現(xiàn)象普遍存在,中小股東的制衡作用被削弱甚至消失。目前我國主體金融機(jī)構(gòu)中,政府直接或間接持股的比重估計(jì)高達(dá)60%-70%。國有股占比過高加上國有資產(chǎn)的委托代理體系十分復(fù)雜、層級過多,導(dǎo)致委托人難以對代理人實(shí)施有效監(jiān)管,并使得各個(gè)層級之間信息傳遞損耗和監(jiān)管成本增加。二是董監(jiān)事會(huì)制度不健全。一方面董監(jiān)事的選拔往往不是基于金融機(jī)構(gòu)市場化運(yùn)作的考慮,大量非專業(yè)人員被塞入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì),甚至在某種程度上成為安置上升無望官員的場所;另一方面,董事長和總裁(行長)的關(guān)系不清。在很多機(jī)構(gòu),董事長不僅是股東利益在公司的最高代表,也掌控日常經(jīng)營權(quán)力。由于董事會(huì)和董事長并沒有真正掌握金融機(jī)構(gòu)的決策權(quán)和任免經(jīng)營層的管理權(quán),為避免被架空,董事長不能不介入日常經(jīng)營活動(dòng)。最終董事長和總裁(行長)的關(guān)系演變成"董事長老大、總裁(行長)老二",在相當(dāng)程度上扭曲了委托代理關(guān)系。三是在公司高管層的選拔上非市場化因素過強(qiáng)。一方面金融機(jī)構(gòu)總部的高管任命往往由政府決定(某些民營資本控股的金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)信社,其省聯(lián)社的高管也由政府任命),很多情況下是直接由政府官員調(diào)任委派;另一方面"高管"的定義過寬,商業(yè)銀行分支行、保險(xiǎn)公司分支公司管理層的任命也要經(jīng)過相關(guān)部門及其派出機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn),金融機(jī)構(gòu)總部的權(quán)力受到很大限制。最關(guān)鍵的問題是,用人上不能堅(jiān)持商業(yè)化、市場評價(jià)的激勵(lì)導(dǎo)向,而是越來越傾向于行政化。
問題之三,如何重塑金融監(jiān)管體制,建立更有效的協(xié)調(diào)機(jī)制?
當(dāng)前我國金融監(jiān)管的模式已不能適應(yīng)金融業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí),甚至在某種程度上成為深化金融改革的障礙,這一點(diǎn)已經(jīng)被多數(shù)理論工作者、政策研究者和金融業(yè)界認(rèn)可。但是具體如何解決這個(gè)問題,卻受到部門利益的巨大阻礙,形成"都認(rèn)為需要改革,但都不認(rèn)為自己要改"、 "抽象改革不反對,具體改革不同意"的局面。其結(jié)果,一是帶來監(jiān)管空白,大量影子銀行活動(dòng)或者無人監(jiān)管,或者由于各自設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)(例如銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)對理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管要求和力度均不一致),帶來監(jiān)管套利機(jī)會(huì);二是帶來重復(fù)監(jiān)管和過度監(jiān)管,在很大程度上增加了金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本。金融市場機(jī)構(gòu)設(shè)置疊床架屋,金融市場分割,大大降低了金融運(yùn)行效率。
另一方面,現(xiàn)有金融決策機(jī)制存在低效、碎片化的缺陷,同時(shí)存在各自為政、缺少配合的問題。例如利率市場化需要匯率機(jī)制的配合、建立基準(zhǔn)利率曲線需要國債政策配合、發(fā)展金融衍生品需要央行和金融監(jiān)管部門配合、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要財(cái)政政策和貨幣政策更加協(xié)調(diào)等。但在現(xiàn)有體制下,這種配合困難重重。2013年8月成立的金融監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)調(diào)解決行業(yè)共性問題等方面發(fā)揮了一定作用,但問題仍然突出:一是該制度只是建立了相關(guān)部委之間的協(xié)調(diào)議事機(jī)制而非決策機(jī)制,效率不高;二是該制度沒有明確的職能定位和工作目標(biāo),權(quán)力責(zé)任不清。設(shè)在人民銀行的聯(lián)席會(huì)議辦公室也非專職機(jī)構(gòu),只有1~2個(gè)人負(fù)責(zé)開會(huì)的具體事項(xiàng);三是缺少外部人士(包括專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、資深業(yè)界人士等)參與,難以呼應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求和集思廣益。
如何推進(jìn)關(guān)鍵性突破
1、重塑政府金融管理行為模式首先要重塑政府的金融發(fā)展理念
金融發(fā)展理念包括價(jià)值觀和技術(shù)兩個(gè)層面。在價(jià)值觀層面,要扭轉(zhuǎn)"唯有政府直接掌控金融資源才會(huì)帶來利益最大化"的舊意識,樹立"只有建設(shè)高效的金融體系才能帶來最大國家利益,而政府只有放手讓市場機(jī)制發(fā)揮作用才能真正提升金融效率"的新理念。在技術(shù)層面,要改變過去幾十年以數(shù)量的增長(如資產(chǎn)規(guī)模、金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和種類)來衡量金融改革和發(fā)展的成效并以此為政策導(dǎo)向的做法,將金融發(fā)展質(zhì)量的提升(如金融機(jī)構(gòu)的國際競爭力、金融商品的定價(jià)權(quán)、國際金融市場規(guī)則的話語權(quán))作為今后的政策取向,以充分發(fā)揮金融市場機(jī)制為目標(biāo),以是否建立起一套有廣度、深度、彈性、有創(chuàng)造力的金融市場體系為評判標(biāo)準(zhǔn),下決心調(diào)整政府的管理方式。
其次,要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。在我國金融發(fā)展過程中,既存在盲目發(fā)展而不顧風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象,也存在為了穩(wěn)定而一味規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),害怕風(fēng)險(xiǎn)暴露的傾向(導(dǎo)致隱性擔(dān)保普遍存在)。顯然,這兩種方式都會(huì)破壞市場規(guī)律,影響市場效率。如果將金融穩(wěn)定理解為不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件,并動(dòng)用行政力量避免風(fēng)險(xiǎn)暴露,用公共資源為金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營失誤買單,勢必會(huì)對金融市場競爭機(jī)制帶來極大扭曲。有鑒于此,今后恐怕要從"守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線"的防守型思維,轉(zhuǎn)向"用小震釋放應(yīng)力、主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn),防止出現(xiàn)大震"的進(jìn)取型思維,通過加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰等措施,積極防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
再次,調(diào)整政府行為模式需要改變目前有關(guān)部門管得過多、過細(xì)、過嚴(yán)的做法,切實(shí)下放行政權(quán)力,簡化辦事程序,減少行政審批事項(xiàng),將本應(yīng)屬于金融機(jī)構(gòu)自身管理權(quán)限的管理權(quán)力還給金融機(jī)構(gòu),降低金融機(jī)構(gòu)因行政管制而帶來的成本。
2、從試點(diǎn)入手,深化主體金融機(jī)構(gòu)改革,提升其市場競爭能力
本世紀(jì)前期四大國有商業(yè)銀行的改革,實(shí)現(xiàn)了商業(yè)銀行的股份化和上市,初步建立起商業(yè)化的績效考核機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。盡管改革取得了一定成效,但是前文所述的體制機(jī)制問題仍然普遍存在,嚴(yán)重影響了金融效率的提升。未來主體金融機(jī)構(gòu)改革的方向應(yīng)是進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制,大幅度降低國有股比重和提升公司治理水平。理論上,要實(shí)現(xiàn)對一個(gè)企業(yè)的有效控制并不需要控股,國外成功運(yùn)用的金股制度已經(jīng)為我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。金股是特別權(quán)利股的一種稱謂。20世紀(jì)80年代,英國撒切爾政府對國有壟斷企業(yè)實(shí)施民營化過程中,為使一些關(guān)系國計(jì)民生、國家安全的國有企業(yè)不完全失控,首創(chuàng)"黃金股"制度。即由政府或財(cái)政部持有價(jià)值1英鎊的1股特別權(quán)益股,其余股份全部實(shí)行非國有化;特別權(quán)益股雖然只有1股,但賦予了政府對企業(yè)決策的特別否決權(quán),如果公司管理層欲實(shí)施大規(guī)模并購,或者某個(gè)大股東決定出售、轉(zhuǎn)讓其股份,都要經(jīng)過金股持有者的最終同意。實(shí)踐證明,對金融機(jī)構(gòu)控股盡管有利于實(shí)現(xiàn)絕對控制,卻無助于提升其效率,而在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率在相當(dāng)程度上決定了轉(zhuǎn)型的成敗。
為穩(wěn)妥推進(jìn)主體金融機(jī)構(gòu)改革,應(yīng)選擇一家大型銀行進(jìn)行全面商業(yè)化的改造試點(diǎn)。不久前國務(wù)院通過的交通銀行混合所有制股改方案,已經(jīng)開啟了大型金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)混合所有制的進(jìn)程。但是在改革過程中仍面臨很大挑戰(zhàn),如何減持國有股,如何將不必要的行政性干預(yù)降到最低,如何真正解決國有控股金融機(jī)構(gòu)委托人層級多、定位不清、權(quán)限模糊等問題,如何消除經(jīng)營層行為短期化、建立市場化的約束激勵(lì)機(jī)制等,都是對改革勇氣和技巧的考校。尤其要注意避免的是,將改革異化為片面增加銀行職工的福利(如員工持股、更高的工資獎(jiǎng)金)和過度追求短期商業(yè)利益,而對行政干預(yù)、公司治理、如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等核心問題卻避而不談。對此,建議在試點(diǎn)方案的實(shí)施過程中增加中間評估環(huán)節(jié),對試點(diǎn)進(jìn)展和效果進(jìn)行評價(jià),以便及時(shí)解決問題和把握試點(diǎn)方向。
3、優(yōu)化金融改革的決策機(jī)制,加強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)性和配套性
金融體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,除了需要好的頂層設(shè)計(jì)之外,還需要數(shù)年甚至更長時(shí)間持之不懈的推進(jìn)。將改革方案的起草和推進(jìn)工作分別交由各個(gè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)的做法,盡管可以提高決策效率,卻可能帶來碎片化和難于執(zhí)行的后果。由于必然觸動(dòng)部門利益,一些關(guān)鍵性改革很難推進(jìn)。加之下一步金融改革需要各個(gè)相關(guān)部門的密切配合,某項(xiàng)重要改革措施很容易因一、兩個(gè)部門的懈怠而受到牽制。
有鑒于此,建議參照京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組模式,進(jìn)一步完善現(xiàn)有評估機(jī)制,建立起一套更權(quán)威的、有更廣泛參與度(包括非利益部門和專家學(xué)者、業(yè)界人士)的金融改革咨詢、評價(jià)機(jī)制。這套機(jī)制不需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu),但需要建立制度,包括專家隊(duì)伍建設(shè)、明確目標(biāo)和任務(wù),定期舉行會(huì)議并向深改小組提出報(bào)告等。凡是重要的金融改革措施,均應(yīng)通過該機(jī)制進(jìn)行預(yù)評估、中期評估和后評估。
與此同時(shí),要分期對金融監(jiān)管框架進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化一行三會(huì)的信息溝通機(jī)制,統(tǒng)一各個(gè)部門統(tǒng)計(jì)信息的口徑和格式,將定期交換信息作為一項(xiàng)制度確定下來。特別要建立緊急狀態(tài)的信息溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制;其次,應(yīng)分步調(diào)整存在矛盾和沖突的職能,使一行三會(huì)進(jìn)一步明確職能界限;第三,逐步從當(dāng)前的機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管為主,并在條件成熟時(shí)打破分業(yè)監(jiān)管格局,重構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)。
總的來看,深化金融改革需要實(shí)質(zhì)性和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破,早下決心方可以獲得主動(dòng)性。另一方面,金融改革關(guān)系到金融基礎(chǔ)設(shè)施、政府自律和他律、各部門之間的整合與協(xié)調(diào)、政策的精準(zhǔn)性和處理事務(wù)的能力等多個(gè)方面。因此,深化金融改革的過程實(shí)際上也是提升國家治理能力的過程,需要將金融改革提升到國家戰(zhàn)略的高度加以重視。
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